Комиссии МПА СНГ

26 июля 2017 История создания и развития Постоянной комиссии МПА СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления

В год 25-летия Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств на сайте МПА СНГ продолжается цикл публикаций о постоянных комиссиях МПА СНГ, об их создании и деятельности.

Представляем вашему вниманию статью о Постоянной комиссии МПА СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления.

Постоянная комиссия МПА СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления начала свою работу в 1996 г. В течение пяти лет, с 1996 г. по март 2001 г., председателем комиссии был депутат Национального собрания Республики Беларусь А. В. Красуцкий, затем комиссию возглавляли депутаты Национального собрания Республики Беларусь В. В. Лукашевич, Г. А. Мазуркевич, В. М. Байков, А. И. Зозуля, В. И. Журавская. С осени 2016 г. председателем комиссии является Леонид Александрович Цуприк, председатель Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по государственному строительству, местному самоуправлению и регламенту.

К сфере компетенции Постоянной комиссии МПА СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления относятся следующие вопросы: государственное строительство; региональное государственное управление и межрегиональное/приграничное сотрудничество; экономика и финансы регионов; вопросы государственной, региональной и местной службы; общие принципы организации местного самоуправления; экономические и финансовые основы местного самоуправления; вопросы защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление; разработка модельных законодательных актов по вопросам проведения выборов и референдумов на государственном и местном уровне; сотрудничество с международными союзами, ассоциациями и другими объединениями органов местного самоуправления.

Первое заседание комиссии состоялось 26–27 апреля 1996 г. Значительное внимание на нем было уделено формам работы комиссии по изучению и распространению в странах Содружества опыта государственного строительства и местного самоуправления. Наряду с этим было решено особо выделить вопросы регионального государственного управления и приграничного сотрудничества. Обстоятельно рассматривался вопрос о формировании перечня модельных законов и рекомендаций в сфере государственного строительства и местного самоуправления. В первую очередь было признано необходимым приступить к разработке модельного закона об общих принципах организации местного самоуправления в государствах СНГ. Принимая во внимание актуальность этого модельного закона, а также необходимость учета при его разработке особенностей государственного устройства всех стран Содружества, Совет МПА СНГ постановил образовать рабочую группу для его подготовки.

Модельный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» был принят Межпарламентской Ассамблеей 6 декабря 1997 г. Однако еще до этого из национальных парламентов поступала информация об использовании отдельных положений проекта в законотворческом процессе. Такая востребованность наблюдалась и в дальнейшем, что свидетельствует об актуальности разрабатываемых документов. Аналогичные отзывы поступили на рекомендации «Об основных гарантиях избирательных прав и общих принципах организации и проведения выборов и референдумов» и модельный закон «О статусе выборного лица местного самоуправления».

Межпарламентская Ассамблея приняла инициированные комиссией модельные законы «О местном референдуме», «Об общих принципах организации местных финансов», «Об основах муниципальной службы», «Об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», рекомендации «Об общих принципах территориальной организации местного самоуправления». В сфере государственного строительства — модельный закон «Об основах государственной службы» и рекомендации «Об основных гарантиях избирательных прав и общих принципах организации и проведения выборов и референдумов».

В дальнейшем комиссией были подготовлены модельные законы «О статусе выборного лица местного самоуправления» и «Об основах региональной политики» (приняты МПА СНГ 28 ноября 2014 г.), новые редакции модельных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления», «Об общих принципах организации местных финансов», «Об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» (приняты 27 ноября 2015 г.).

28–29 октября 2008 г. на выездном заседании комиссии в Душанбе был одобрен проект декларации «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах — участниках СНГ». В дальнейшем декларация послужила основой для работы над проектом новой редакции Рекомендаций для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами. Проект новой редакции Рекомендаций, подготовленный совместно с Постоянной комиссией МПА СНГ по правовым вопросам, был принят Межпарламентской Ассамблеей 16 мая 2011 г.

В соответствии с Обращением участников международной научно-практической конференции «Международные избирательные стандарты и национальные избирательные системы: взаимосвязь развития», состоявшейся 18–19 января 2011 г., с целью завершения формирования полного пакета документов СНГ, охватывающего электоральные процедуры — выборы и референдумы, был рекомендован к разработке модельный закон «О национальном референдуме». Этот закон был принят 23 ноября 2012 г.

В 2013 г. комиссия завершила работу над проектами Рекомендаций по совершенствованию законодательства о выборах глав государств в странах СНГ и Рекомендаций об общих принципах организации и проведения муниципальных (местных) выборов, местных референдумов и голосований (приняты 18 апреля 2014 г.).

Сейчас в работе комиссии находятся проекты модельного Кодекса государственной и муниципальной службы для государств — участников СНГ, Сравнительно-правового анализа жилищного законодательства государств — участников Содружества Независимых Государств и мониторинга правоприменительной практики, Концепции устойчивого и безопасного развития для государств — участников СНГ, Законодательных основ Концепции устойчивого и безопасного развития для государств — участников СНГ, модельных законов «Об основах общественного контроля», «О стратегическом планировании и антикризисном регулировании», «Об автомобильном транспорте».

При подготовке документов комиссия особо внимательно относится к информационно-правовому обеспечению модельной законотворческой деятельности в сфере государственного строительства и местного самоуправления, постоянно используя справочную информацию, поступающую в Секретариат Совета МПА СНГ. С целью улучшения качества подготавливаемых документов комиссия ввела в практику работы обмен мнениями и правовыми документами по разрабатываемым в парламентах проектам законов, относящихся к вопросам ее ведения.

Постоянная комиссия МПА СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления с самого начала своей деятельности определила необходимость конструктивного обмена мнениями по изучению и распространению в странах Содружества опыта государственного строительства и местного самоуправления. На заседаниях комиссии представители одного из парламентов государств — участников МПА СНГ рассказывают о практике осуществления местного самоуправления в своей стране. По результатам таких выступлений регулярно публикуются материалы.

Традиционными для комиссии стали выездные заседания. Члены комиссии неоднократно имели возможность ознакомиться с работой профильных комитетов администраций Санкт-Петербурга и Ленинградской области, посещали Законодательное собрание Ленинградской области. Участники таких встреч обсуждали проблемы, связанные с формированием системы органов местного самоуправления, делились теоретическим и практическим опытом, полученным как в процессе работы над законопроектами, так и при проведении государственно-правовых экспериментов, направленных на отработку норм и принципов местного самоуправления. Выездные заседания комиссии, состоявшиеся в Минске, Душанбе, Чолпон-Ате, Новгороде, Калининграде, Шлиссельбурге, Выборге, Пушкине, Гатчине, позволили ознакомиться с опытом организации местного самоуправления, механизмами реализации муниципальных программ социально-культурного развития этих городов, обменяться мнениями по наиболее острым проблемам в сфере государственного строительства и местного самоуправления.

Постоянная комиссия неоднократно принимала участие в организации и проведении конференций, круглых столов и семинаров. Так, в 1996 г. был организован круглый стол «Парламентская практика разрешения региональных конфликтов в странах СНГ». В 1997 г. в Выборге (Ленинградская обл.) прошел международный семинар «Современные формы организации местного самоуправления», в котором приняли участие члены комиссии, представители Секретариата Президиума Северного совета, парламента Финляндии, руководители администрации Выборга.

По приглашению председателя Постоянной комиссии по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления 4 февраля 1998 г. на заседании комиссии присутствовала делегация Конгресса местных и региональных властей Совета Европы во главе с Президентом Конгресса К. Эги. По итогам встречи делегация Конгресса и представители МПА СНГ подписали коммюнике. 5 февраля 1998 г. члены комиссии и делегация КМРВ Совета Европы приняли участие в международной научно-практической конференции «Развитие конституционного права государств — участников Содружества: общее и особенное».

В марте 1999 г. в Санкт-Петербурге, в Таврическом дворце, комиссия организовала международный семинар «Проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления». В семинаре участвовали члены комиссии, представители ПРООН, межгосударственных органов СНГ, ученые вузов Санкт-Петербурга. Участники семинара отметили, что дискуссии выявили приоритетные направления реформирования системы государственной власти, а также необходимость их законодательного, финансового и кадрового обеспечения.

В июне того же года прошла международная конференция «Система муниципальных финансов в свете Европейской хартии о местном самоуправлении». Конференция была организована Советом Европы при поддержке МПА СНГ и Министерства внутренних дел Королевства Дания.

Участниками конференции стали члены комиссии, эксперты из Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Грузии, Республики Казахстан, Республики Молдова, Российской Федерации, Украины, а также из Болгарии, Великобритании, Венгрии, Дании, Литвы, Румынии, Франции и представители Всемирного банка (США). Пять рабочих сессий по вопросам финансовых отношений между национальными правительствами, регионами и муниципалитетами позволили обсудить проблемы формирования системы муниципальных финансов.

В апреле 2001 г. члены комиссии приняли участие в международной научно-практической конференции «Законодательная и представительная власть: история и современность», а также в подготовке одного из круглых столов — «Народовластие в России: история и современность. Становление представительной власти в регионах России». 21–22 февраля 2002 г. члены комиссии и ее наблюдатели участвовали в работе научно-общественного форума «Формирование гражданского общества» в Таврическом дворце.

Вопросам развития приграничного и межрегионального сотрудничества были посвящены выездное заседание комиссии и семинар, которые состоялись 10–12 апреля 2003 г. в Калининграде. Тогда же прошла рабочая поездка в Варминьско-Мазурское воеводство (Польша).

9–10 октября 2003 г. в Выборге и Лаппеенранте состоялся международный семинар по проблемам малых городов, организованный при активной поддержке Законодательного собрания Ленинградской области. В мероприятии приняли участие члены Постоянной комиссии МПА СНГ, депутаты Законодательного собрания Ленинградской области, совета депутатов муниципального образования «Город Выборг», представители администраций Выборга и Светогорска (Россия), Лаппеенранты и Иматры (Финляндия).

В сентябре 2006 г. в Таврическом дворце состоялся региональный форум «Обеспечение доверия правительству посредством формирования возможностей руководства». Форум продолжил серию региональных форумов по этой теме, проводимых по всему миру (например, на тихоокеанских островах Фиджи, в Дубае, в Сеуле). Санкт-Петербургский форум уделил особое внимание Восточной Европе и Содружеству Независимых Государств. Выводы по итогам региональных встреч стали вкладом в работу седьмого Глобального форума по вопросам фор­мирования правительства, состоявшегося 26–27 июня 2007 г. в Вене.

В марте 2008 г. в Гатчине (Ленинградская обл.) прошел семинар, посвященный вопросам территориальной организации местного самоуправления, а 2 декабря 2009 г. в Таврическом дворце — семинар по вопросам разграничения имущества между государством, его субъектами и муниципальными образованиями.

25 октября 2013 г. в Санкт-Петербурге состоялась международная конференция «Пути повышения роли региональных и местных властей в социально- экономическом развитии государств Европы и СНГ», подготовленная совместно МПА СНГ и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Программа конференции включала три пленарные сессии: «Стратегия устойчивого развития: местный и региональный уровень»; «Межрегиональное и приграничное сотрудничество: опыт и перспективы»; «Вклад межмуниципального сотрудничества в повышение роли местных властей».

Разработка проекта Конвенции о приграничном сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств стала приоритетным направлением работы комиссии с 2000 г. В состав рабочей группы для подготовки документа вошли члены Постоянной комиссии МПА СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления и эксперты, рекомендованные парламентами государств-участников.

Проект Конвенции был подготовлен во исполнение Плана мероприятий по реализации Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств — участников СНГ до 2009 года, утвержденного Решением Совета глав правительств СНГ от 15 сентября 2004 г.

На заседании Совета глав государств СНГ 10 октября 2008 г. в Бишкеке президенты шести государств — Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан — подписали Конвенцию о приграничном сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств. Конвенция вступила в действие 22 июня 2009 г.; она ратифицирована пятью государствами Содружества — Республикой Беларусь (15 мая 2009 г.), Республикой Казахстан (19 марта 2010 г.), Кыргызской Республикой (8 апреля 2013 г.), Российской Федерацией (22 июня 2009 г.) и Республикой Таджикистан (14 мая 2009 г.). Конвенция открыта для присоединения к ней других стран Содружества, а также третьих государств, разделяющих ее цели и принципы.

Конвенция о приграничном сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств стала базовым документом, в котором определены принципы, виды, терминология и направления приграничного сотрудничества, особенности приграничных территорий. Конвенция призвана стать правовым инструментом вовлечения всех уровней власти в решение вопросов приграничного сотрудничества.

В процессе разработки проект документа неоднократно выносился на рассмотрение конференций и семинаров, подготовленных и организованных Постоянной комиссией МПА СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления при тесном взаимодействии с партнерами. Конференции и семинары состоялись в Выборге, Калининграде, Ружанах (Брестская обл.) и др. В 2003 г. в России и Финляндии был начат заинтересованный разговор о проблемах развития приграничного сотрудничества, в том числе о решении проблем миграции, и прежде всего трудовой миграции, в рамках приграничного сотрудничества. Он получил продолжение в мае 2005 г. в ходе семинара о роли местного самоуправления в развитии приграничного сотрудничества. Участники семинара имели возможность продолжить знакомство с программами сотрудничества соседствующих приграничных городов. Живой интерес вызвала программа «City Twins Иматра — Светогорск», особенно та ее часть, которая носит название «Гибкое пересечение границы».

В развитие правового регламентирования условий межрегионального и приграничного сотрудничества рабочей группой МПА СНГ были подготовлены проекты модельных законов «О приграничном сотрудничестве» и «О межрегиональном сотрудничестве» (приняты 31 октября 2007 г.). Значимость углубления межрегионального и приграничного сотрудничества особо подчеркнута в Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года, утвержденной Решением Совета глав правительств СНГ от 14 ноября 2008 г.

Логическим и закономерным продолжением Конвенции о приграничном сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств являются типовые соглашения, подготовка которых осуществляется в соответствии со статьей 4 Конвенции и Решением Совета глав правительств СНГ от 23 мая 2008 г. о том, что процесс согласования пакета типовых соглашений по организации приграничного сотрудничества будет проходить отдельно и решение о типовых соглашениях будет принимать Экономический совет СНГ. Типовое соглашение по организации приграничного сотрудничества (приложение к Конвенции о приграничном сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств) одобрено на заседании Экономического совета СНГ 21 июня 2012 г.

Во исполнение Плана мероприятий по реализации Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств — участников СНГ на период до 2020 года Постоянная комиссия МПА СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления подготовила проект Конвенции о межрегиональном сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств (подписана на заседании Совета глав государств СНГ 16 сентября 2016 г. в Бишкеке) и проект модельного закона «О порядке участия органов местной власти в приграничном сотрудничестве» (принят 25 ноября 2016 г.).

Традиционным стало рассмотрение на заседаниях комиссии вопроса о ходе реализации Конвенции о приграничном сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств. В дальнейшем комиссия планирует также отслеживать информацию о ходе реализации Конвенции о межрегиональном сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств.

Важнейшим инструментом управления системой внешнеэкономических связей является таможенное регулирование, устанавливающее порядок и правила, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу государств. Разработка правового акта, регламентирующего основные аспекты межгосударственного сотрудничества в сфере таможенных отношений стран Содружества, была предусмотрена перспективным планом модельного законотворчества МПА СНГ.

Рабочая группа по разработке проекта модельного Таможенного кодекса была создана по инициативе постоянных комиссий МПА СНГ по экономике и финансам и по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления. 16 октября 2007 г. в Таврическом дворце состоялась международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы формирования правовой базы таможенного пространства СНГ». В конференции приняли участие представители парламентов и таможенных служб Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Кыргызской Республики, Республики Казахстан, Российской Федерации и Украины, а также эксперты и ученые из стран Содружества. Работа над проектом модельного Таможенного кодекса для государств — участников СНГ была завершена в 2008 г., и он был принят на пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи 25 ноября 2008 г.

В ходе обсуждения проекта модельного Таможенного кодекса участники рабочей группы неоднократно поднимали вопрос о необходимости включения в проект статей о специальных защитных и антидемпинговых компенсационных мерах при импорте товаров. Так как эти вопросы выходили за рамки исходной концепции модельного Таможенного кодекса для государств — участников СНГ, к разработке был предложен модельный закон «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» (принят 16 мая 2011 г.).

Начиная с 2013 г. одна из ключевых тем в работе Постоянной комиссии МПА СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления — межмуниципальное взаимодействие. Сейчас комиссия работает над проектом Методических рекомендаций по правовому регулированию и организации межмуниципального сотрудничества.

Предметом правового регулирования являются общественные отношения, возникающие в связи с участием органов местной власти в межмуниципальном сотрудничестве, которое выражается в их взаимодействии, защите общих интересов, совместной реализации инвестиционных проектов, нацеленных на создание совместных объектов дорожно-транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры, в привлечении инвестиций в развитие территории и создании рабочих мест.

В качестве основного разработчика Методических рекомендаций по правовому регулированию и организации межмуниципального сотрудничества выступают Союз российских городов и Агентство по социально-экономиче­скому развитию агломераций. Комиссия сотрудничает с этими организациями с 2013 г., с международной конференции «Пути повышения роли региональных и местных властей в социально- экономическом развитии государств Европы и СНГ».

Сотрудничество с международными союзами, ассоциациями и другими объединениями органов местного самоуправления играет существенную роль в подготовке проектов модельных документов и в других формах работы. Слова в поддержку межмуниципального сотрудничества как полезного и действенного инструмента по развитию местного самоуправления неоднократно звучали в стенах Таврического дворца — штаб-квартиры МПА СНГ: на конференциях и семинарах, на заседаниях Постоянной комиссии и рабочих групп. Отмечалась необходимость совершенствования межмуниципального сотрудничества и достижения его большей результативности, при этом значительное внимание уделялось деятельности межмуниципальных объединений.

В 2016 г. комиссия начала тесное сотрудничество с Общероссийским конгрессом муниципальных образований (ОКМО), которому решением комиссии придан статус наблюдателя. Намечены конкретные шаги по реализации взаимодействия, участники которого выражают надежду на присоединение к сотрудничеству ассоциаций органов местного самоуправления из других стран Содружества.

Ближайшие планы комиссии в сфере модельного законотворчества включают подготовку проектов модельного Избирательного кодекса для государств — участников СНГ, Рекомендаций по совершенствованию законодательства о статусе депутатов парламентов государств — участников СНГ, модельных законов «О парламентском контроле», «О государственных наградах» и других документов. Комиссия уделяет особое внимание разработке юридического словаря терминов, используемых при подготовке законодательных актов в сфере государственного строительства и местного самоуправления.

Последние новости