Механизм, нам всем необходимый

Исполняется 107 лет начала работы I Государственной думы - первого российского общенационального парламента.

Появление в нашем Отечестве профессионального постоянно действующего представительного и законодательного органа явилось итогом длительного и противоречивого исторического развития института народного представительства.Затем появились Советы.

Их избрание и периодическое обновление способствовало укоренению идеи прямого народного представительства, укреплению государства, восстановлению и сохранению государственного единства в многонациональной стране.

Двадцать лет назад Государственная дума была возрождена, и процесс развития отечественного парламентаризма продолжается.

Об этом и многом другом накануне Дня российского парламентаризма мы беседуем с нашим гостем.

– Алексей Иванович, как намеревается Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств отмечать День российского парламентаризма?

– Это новая памятная дата в российском календаре. Она появилась в 2012 году по инициативе председателей двух палат Федерального собрания Российской Федерации – Валентины Матвиенко и Сергея Нарышкина. Закон был подписан Владимиром Путиным, и теперь 27 апреля будет ежегодно отмечаться в Российской Федерации как День российского парламентаризма.

Дата, как вы понимаете, выбрана не случайно: этот день отмечен в календаре истории. В 1906 году, 27 апреля, в Санкт-Петербурге в Таврическом дворце, который сегодня – штаб-квартира Межпарламентской Ассамблеи СНГ, состоялось первое заседание Государственной думы Российской империи. За годы существования Думы, вплоть до 1917 года, здесь работали депутаты четырех созывов.

Мы в МПА СНГ считаем себя своего рода наследниками той исторической Думы и поэтому не могли обойти вниманием эти факты. Ежегодно в Таврическом дворце проводятся международные конференции, посвященные истории Государственной думы Российской империи, становлению и развитию парламентаризма в России и других странах СНГ – «Таврические чтения».

Подобного рода конференции проводятся Центром истории парламентаризма, действующим при Межпарламентской Ассамблее государств – участников СНГ с 2007 года. Постоянные участники конференций – ученые-историки, депутаты Государственной думы РФ различных созывов, депутаты парламентов государств – участников Содружества Независимых Государств, студенты и аспиранты высших учебных заведений, специализирующиеся на изучении политологии и истории парламентаризма.

Участниками конференций рассматриваются различные аспекты деятельности Государственной думы Российской империи, научно-информационное обеспечение изучения истории парламентаризма в России, парламентаризм в странах СНГ и других странах мира.

– В этом году исполняется 107 лет со дня первого заседания I Государственной думы Российской империи, заложившей основы парламентаризма в России. Как сопрягается эта некруглая дата с другой, круглой – 20-летием Конституции Российской Федерации?

– Для российского парламентаризма 2013 год – действительно особый. Это год 20-летия демократической Конституции Российской Федерации и современного Федерального Собрания Российской Федерации.

Кстати, эти даты не только повод для подведения итогов, внимательно вглядываясь в прошлое, но и повод для размышлений о будущем. Они позволяют, немного отстранившись от постоянных повседневных, пусть и необходимых, забот, задуматься о роли и месте парламентской демократии и гражданского общества в истории нашего Отечества. О путях развития российского парламентаризма и механизмах взаимодействия парламента и гражданского общества.

Председатель Совета МПА СНГ, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Валентина Матвиенко неоднократно отмечала, что «развитие российского парламентаризма невозможно без укрепления доверия граждан к этому институту власти».

Межпарламентская Ассамблея государств – участников СНГ с момента создания, собственно говоря, и призвана искать пути решения этой проблемы, это одна из ее основных задач – поиск путей и налаживание способов взаимодействия исполнительной и законодательной власти и общества, которые предлагаются и Российской Федерации, и другим государствам – участникам СНГ в виде модельных законодательных актов.

Разрабатывая модельные законодательные акты, мы фактически предлагаем государствам – участникам СНГ идеальный алгоритм решения общих для всех государств СНГ проблем, которым они, если сочтут предлагаемые модельные законы актуальными, могут воспользоваться. Разумеется, адаптировав их к местной специфике и принимая уже в виде национальных законов – целиком ли, в отдельных ли частях или используя как основу для разработки оригинальных законов.

Таким образом, модельные законодательные акты, разрабатываемые и принимаемые Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ, можно смело назвать основой, фундаментом, на котором строится все здание взаимодействия Содружества Независимых Государств. Мы предлагаем пути совершенствования этой основы. Тем самым развивая парламентаризм в государствах – участниках СНГ.

– Что это вообще, на ваш взгляд, такое – «современный парламентаризм»?

– Хороший вопрос. Вот только ответить на него кратко вряд ли представляется возможным.

Над теоретическим осмыслением проблем становления и развития парламентаризма, над определением этого понятия трудились лучшие умы, начиная, пожалуй, со времен античности.

В XVIII веке проблемам становления парламентаризма уделяли внимание Гоббс, Локк, Монтескье, всплеск интереса к вопросам развития парламентаризма в Западной Европе наблюдался на рубеже XIX и XX веков, проблему становления парламентаризма осмысливали и изучали в дореволюционной России.

Вообще на тему парламентаризма, а если конкретнее – современного российского парламентаризма, защищена не одна и даже не один десяток диссертаций, проведены серьезные исследования, рассматривались и всесторонне изучались как явление в целом, так и его отдельные аспекты, ему давались различные, хотя и в чем-то сходные, определения.

Если попытаться сформулировать кратко и упрощенно, то парламентаризм это такое устройство общества, которое «базируется на утверждении конституционного процесса, на структурировании интересов общественных групп и социально-политических сил».

Если угодно, то парламентаризм, в том числе и российский парламентаризм, – это механизм. Механизм возможно более полного и паритетного, на конкретный период времени, отражения запросов власти и гражданского общества. Основанный на разделении властей, уровне развития общественных институтов и в свою очередь оказывающий влияние на их темпы развития.

– В какой мере опыт российского парламентаризма – как дореволюционный, так и постсоветский – используется парламентами государств – участников СНГ?

– По моему глубокому убеждению, рассуждать сегодня о прямом заимствовании, равно как и использовании дореволюционного опыта, вряд ли уместно. Поскольку за прошедшие годы – имеются в виду в первую очередь два десятилетия независимого существования – и Российская Федерация, и в целом все государства Содружества Независимых Государств в вопросах соблюдения демократических норм совершили качественный скачок. Вплотную приблизившись, а в некоторых вопросах даже опередив так называемые государства со сложившейся демократией. Можно вспомнить хотя бы один из основных столпов демократии – процедуру выборов. Правила, принятые сегодня при проведении выборов в государствах Содружества, кардинально отличаются от применявшихся в Российской империи начала XX века.

Так, из четырех наиболее известных критериев выборов, в соответствии с которыми их можно признать демократическими, в Российской империи соблюдался... только один. Принцип тайного голосования. В то же время выборы не были ни всеобщими (существовал значительный имущественный ценз, а жители некоторых территорий страны были просто отстранены от участия в выборах), ни прямыми, ни равными: женщины вообще были лишены права голоса.

Выборы в Государственную думу Российской империи проходили не одновременно в отличие от существующей сегодня системы прямых выборов, которые проходят в заранее назначенный день.

Все время существования I, II, III и IV дум выборы проводились исключительно по мажоритарной системе, когда избранным считается кандидат, который получил абсолютное или относительное большинство голосов в избирательном округе. Если в округе избирались несколько депутатов, избранными считались те, кто получил большинство голосов, согласно отведенным округу квотам. Выборы по партийным спискам не проводились.

Выборы проходили по сословному принципу: избиратели были разделены на курии по имущественным или сословным признакам. Отличалось для каждой курии и количество ступеней выборов.

Так, было две ступени в курии городских избирателей, три – в рабочей, четыре – в земледельческой. Эта система с небольшими изменениями просуществовала вплоть до прекращения работы IV Государственной думы.

Можно вспомнить и процедуру голосования законов в самой Думе. Согласитесь, в XXI веке было бы странно, например, проводить голосование путем вставания с места, когда те, кто «за», остаются сидеть, те, кто «против», – встают.

Либо путем выхода из зала – в этом случае депутаты, намеренные проголосовать «за», выходят в двери, расположенные, например, слева от трибуны, а те, кто «против», – в двери справа. А такой способ голосования применялся в I, II, III и IV Государственных думах. Сегодня существуют электронные системы голосования и подсчета голосов.

Что же касается некоторых общих принципов организации работы Государственной думы Российской империи, здесь, наверное, возможно говорить об их использовании. Например, организации фракционной работы, культуре диалога, поиске взаимоприемлемого компромисса, законодательно утвержденном статусе депутата, уважительном отношении депутатов к своим избирателям (хотя в Российской империи депутаты и не были, по закону, подотчетны своим избирателям), организации «приемных дней» для избирателей, возможности избирателям напрямую, непосредственно общаться со своими избранниками.

Кстати, сохранились фотографии Екатерининского зала Таврического дворца, полностью заставленного письменными столами, за которыми депутаты вели прием избирателей, общаясь с ними лично и непосредственно вникая в проблемы просителей. Все это делалось открыто, гласно, там же могли присутствовать и представители прессы, которые имели возможность наблюдать процесс приема посетителей. Действовал и принцип открытости обсуждения законопроектов.

Разумеется, в таком контексте принципы работы Государственной думы Российской империи используются и парламентами государств – участников Содружества.

Возвращаясь же к вопросу содействия Межпарламентской Ассамблеи СНГ развитию парламентаризма на постсоветском пространстве, необходимо отметить, что проведение прозрачных, честных выборов, соответствующих принятой рядом государств СНГ Кишиневской конвенции «О стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств», – неотъемлемая часть развития парламентаризма в СНГ.

Мониторингом выборов на территории государств Содружества представители Межпарламентской Ассамблеи занимаются с 1994 года. Всего за 19 лет было совершено без малого 90 поездок групп международных наблюдателей, работавших на парламентских и президентских выборах в государствах СНГ.

В 2006 году 10 февраля в составе Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ был создан Международный институт мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств – участников МПА СНГ (МИМРД МПА СНГ). Сегодня это одно из ключевых подразделений Ассамблеи.

Целью создания МИМРД был мониторинг выборов в государствах Содружества и за его пределами, анализ выборного законодательства и выработка рекомендаций на основе наблюдения за выборами, обучение международных наблюдателей. В феврале 2007 года институт провел первый семинар по вопросам подготовки международных наблюдателей за выборами в государственные органы власти. Сегодня филиалы Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан СНГ работают в Азербайджанской Республике, Республике Армения, Кыргызской Республике, Республике Молдова, на Украине. Стоит добавить, что наблюдение непосредственно за процессом голосования на выборах в государствах СНГ по линии МИМРД ведут международные наблюдатели – депутаты парламентов государств-участников. Почему именно они? В первую очередь потому, что депутаты, сами хотя бы однократно прошедшие горнило выборов, лучше любых экспертов – чиновников знакомы с самой процедурой выборов и способны профессионально осуществлять наблюдение за ней.

Сегодня МИМРД МПА СНГ одна из авторитетных международных структур, наблюдающая за выборными процессами на территории СНГ.

– Что для российского и шире – парламентаризма стран СНГ подходит из опыта Парламентской ассамблеи Совета Европы, других парламентских объединений мира, а что не может быть приемлемо?

– Разумеется, отвечу на ваш вопрос в преломлении деятельности Межпарламентской Ассамблеи СНГ. Поскольку вопрос о том, какой опыт деятельности такой уважаемой и, вне всякого сомнения, авторитетной структуры, как Парламентская ассамблея Совета Европы, более подходит для развития российского парламентаризма, уместнее все же адресовать непосредственно российским законодателям.

Межпарламентская Ассамблея СНГ во многом уникальна и стоит немного особняком среди иных парламентских структур. Уникальность ее состоит в первую очередь в том, что она решает проблемы, с которыми не сталкивалось ни одно из существующих сегодня в мире парламентских объединений.

Мы снова говорим о модельных законах, разрабатываемых и принимаемых Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ, как одном из путей решения проблемы сосуществования и мирного взаимодействия на пространстве Евразии. Вряд ли есть необходимость снова напоминать о том, что государства СНГ располагаются на территории, на которой прежде располагалась Российская империя. Довольно долго мы жили и развивались как единое целое. Наши государства, наши народы связаны множеством прочных нитей, переплетены множеством связей, не только экономических, но и культурных, и родственных. Проблемы у нас тоже схожие. В том числе и в законодательстве. И в вопросах развития парламентаризма, совершенствования взаимоотношений власти и общества – тоже.

А мы, как уже говорилось, предлагаем пути их решения. Кстати, необходимо отметить, что высокое качество подготовленных Межпарламентской Ассамблеей СНГ модельных законов – а их качество общепризнанно – во многом результат того, что МПА СНГ с самого начала взяла курс на сотрудничество в этой работе с парламентскими объединениями и правительствами целого ряда государств.

Межпарламентская Ассамблея государств – участников СНГ – структура межгосударственная. Модельные законодательные акты учитывают мнение всех государств, участвующих в их разработке, а все свои документы МПА СНГ принимает только на основе консенсуса. Это само по себе дает богатейший опыт как ведения переговоров, поиска взаимоприемлемых компромиссов, так и подготовки соответствующих документов.

Что же касается опыта взаимодействия Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств и Парламентской ассамблеи Совета Европы, он обширен и многогранен. Достаточно сказать, что буквально на днях, 12 апреля, в Парламентском центре МПА СНГ прошла совместная международная парламентская конференция «Роль парламентских организаций в построении Европы без разделительных линий». В ней приняли участие председатель Совета Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, Председатель Совета Федерации РФ Валентина Матвиенко, Председатель Парламентской Ассамблеи Совета Европы Жан-Клод Миньон, парламентарии государств – участников двух парламентских объединений и международных парламентских организаций, эксперты из разных стран. Всего за время существования МПА СНГ совместно с ПАСЕ было проведено девять подобных конференций. Участники обсудили роль парламентов в защите и продвижении прав человека, дискутировали на тему роли парламентов в установлении взаимопонимания между народами.

Контакты Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств не ограничиваются только Парламентской Ассамблеей Совета Европы. Партнерами, плодотворно сотрудничающими с МПА СНГ, за годы существования нашей организации стали Латиноамериканский парламент, Центральноамериканский парламент, Панафриканский парламент, Парламентская Ассамблея Черноморского экономического сотрудничества.

Что же касается моего личного мнения, считаю, что любой опыт ценен, опыт же парламентских структур, объединяющих законодательные органы государственных объединений, длительное время развивающихся по пути демократии, ценен вне всякого сомнения. И было бы категорически неправильно им полностью пренебрегать.

– Какова роль МПА СНГ в координировании парламентской деятельности на постсоветском пространстве и унификации основополагающих принципов современного парламентаризма в странах – членах СНГ?

– Образно говоря, мы живем в разных квартирах, но по-прежнему – в одном доме. Как бы то ни было, а отменить географию еще не удалось никому. И банальная житейская логика подсказывает, что, живя бок о бок, зачастую имея сходные проблемы, не говоря уже об общем прошлом, соседи должны общаться и взаимодействовать.

В случае со странами СНГ – общаться, торговать и противостоять общим угрозам. А для этого нам нужны согласованные всеми правила выстраивания этого общения. Межпарламентская Ассамблея и стала тем инструментом в СНГ, который, откликаясь на общие нужды, эти правила создает и предлагает парламентам государств – участников ими пользоваться.

По словам Председателя Совета МПА СНГ Валентины Матвиенко, произнесенным в 2012 году на юбилейном заседании Совета МПА СНГ в Алматы, посвященном 20-летию Ассамблеи, «сегодня, с высоты двадцатилетия, особенно хорошо видно, насколько своевременным и дальновидным было решение о создании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств. В очень большой степени благодаря деятельности Межпарламентской Ассамблеи бывшие союзные республики не изолировались друг от друга, а приступили к выстраиванию своих отношений на принципиально новой основе, в духе добрососедства и сотрудничества. Этот вектор является определяющим в работе Межпарламентской Ассамблеи на протяжении всех двадцати лет. В том, что территория Содружества является пространством равноправного и взаимовыгодного сотрудничества, надежной безопасности, регионом устойчивого политического, экономического, социального, гуманитарного развития, есть весомый и неоспоримый вклад нашей ассамблеи».

За два десятилетия деятельности МПА СНГ приняла более 400 модельных законодательных актов и других документов.

Постоянные комиссии МПА проводят мониторинг использования этих документов парламентами государств – участников. И есть все основания утверждать, что большинство из них нашли свое отражение в национальных законодательствах. Можно смело говорить о том, что деятельность Межпарламентской Ассамблеи СНГ по созданию модельной законодательной базы и есть та самая основа, на которой государства-участники вырабатывают единые правовые подходы к проведению рыночных реформ, решению проблем социальной политики, обеспечению основных прав и свобод человека.

В своей деятельности МПА СНГ старается наиболее полно отвечать требованиям времени. И создавать модельную нормативную базу, соответствующую условиям глобализации.

Поэтому не случайно активно принимаются и затем используются национальными законодателями модельные законы в сфере информатизации и связи. Так, на основе модельного закона «Об электронной цифровой подписи» были приняты, по существу, полностью аналогичные законы в семи государствах СНГ. Тем самым Межпарламентская Ассамблея внесла существенный вклад в развитие интернет-экономики и электронной торговли в странах Содружества.

Перспективный план модельного законотворчества на 2011 – 2015 годы в Содружестве Независимых Государств, в соответствии с которым мы в настоящее время проводим работу над модельными законодательными актами, предусматривает разработку 157 модельных законодательных актов. Из них: 30 – в соответствии с межгосударственными программами и другими документами СНГ, 127 – по инициативе парламентов – членов МПА СНГ в сферах экономики и финансов, социальной политики, гуманитарного сотрудничества, аграрной политики, экологии и природопользования, военного сотрудничества и безопасности, в правовой сфере, в вопросах государственного строительства, науки и образования, местного самоуправления и международных отношений.

– Что из опыта парламентаризма новых государств на постсоветском пространстве выдержало проверку временем и пригодно для использования в российской парламентской практике?

– Отвечу коротко: многое. Это подтверждает, в частности, опыт работы действующей в составе Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств Постоянной комиссии по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления. Которая и призвана изучать опыт, прорыв в этих вопросах, достигнутый в отдельных государствах, оформлять их в виде модельных законов, с тем чтобы этими достижениями могли воспользоваться все государства Содружества.

Говоря же в общем, могу со всей уверенностью утверждать, что будущее и российской демократии, и демократии в странах СНГ тесно связано с судьбой российского парламентаризма. У них общие корни, общее прошлое, они тесно и плодотворно взаимодействуют сегодня. И совершенствовать механизмы взаимодействия власти и общества должны вместе. Разумеется, с учетом специфики каждого государства.