Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ скоро отметит свое 25-летие

Созданная спустя всего несколько месяцев после образования Содружества Независимых Государств, эта организация поставила перед собой цель — разрабатывать самые передовые законы, которые потом стали бы частью национального законодательства каждой страны, входящей в Содружество.

Подробности в материале Александра Горелика.

ВПЕРЕДИ ЕВРОПЫ

В МПА СНГ сейчас входят парламенты девяти стран — Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Украины. В этом году они будут отмечать четвертьвековой юбилей своего объединения. Правда, изначально Межпарламентская Ассамблея задумывалась немного другой. И количество участников могло быть иным.

«Мы собрались в Бишкеке, одиннадцать председателей верховных советов, и стали обсуждать создание нашего общего парламента по типу Европарламента. И сразу решили, что парламентской столицей СНГ будет Петербург. Это, конечно, всех воодушевило. И мы договорились встретиться в Алма-Ате, чтобы вовлечь другие страны и подписать окончательное соглашение о создании Межпарламентской Ассамблеи», — вспоминает первый и последний председатель Верховного Совета РФ Руслан Хаcбулатов. По его замыслу, МПА должна была контролировать исполнительную власть всех стран СНГ, чтобы обезопасить себя от повторения самостоятельных авантюрных решений президентов, наподобие Беловежских соглашений. «Ну а потом я стал рассматривать МПА уже как орган в первую очередь законодательный. Чтобы парламентарии могли принимать обязательные законы, в том числе в сфере социальных, трудовых отношений, в таможенных вопросах и других вещах. Но события в России 1993 года это сорвали», — вспоминает он.

В итоге Ассамблея занялась модельным законодательством — созданием законов, носящих рекомендательный для всех стран СНГ характер. И каждое государство уже само решало, какие положения документов имплементировать в свою правовую систему. «Модельные, типовые законы — это не просто какие-то придумки, это адаптированные к условиям СНГ наилучшие международные правовые стандарты, — рассказал бывший генеральный секретарь Совета МПА СНГ Михаил Кротов. — А потом на базе модельных законов принимаются международные договоры, соглашения, и они уже работают как единая правовая норма для всех стран СНГ».

Так, он припомнил случай, когда документ МПА оказался прогрессивнее даже европейских. Парламентарии Содружества разработали Конвенцию о стандартах демократических выборов, защиты избирательных прав и свобод. Совет глав государств принял ее на своем заседании в Кишиневе 7 октября 2002 года. А потом эту конвенцию МПА предложила Парламентской ассамблее Совета Европы в качестве общеевропейской. ПАСЕ проголосовала за это и направила документ для принятия в Совет министров. «Но там сказали: мы не можем взять на себя такие обязательства, — усмехнулся Михаил Кротов. — Поэтому с точки зрения развития демократического права МПА, если хотите, подала пример всему миру. И когда в странах СНГ проходят выборы, там руководствуются этой конвенцией. Она очень глубоко развила идеи Копенгагенского протокола 1990 года, где было только две мысли: что выборы должны быть свободными, то есть никто не мешал голосовать, и чтобы были честно подсчитаны голоса. А мы пошли гораздо дальше».

ПО ЗАПРОСАМ ВРЕМЕНИ

Первым модельным актом, принятым МПА СНГ, стал Закон «О социальной защите граждан», ведь в 1992 году за чертой бедности оказались миллионы людей. Тема социалки еще долго была в центре внимания парламентариев, пока экономика бывших советских республик не окрепла. Хотя социальные законы МПА принимает до сих пор.

Одновременно парламентарии активно разрабатывали и так необходимые в начале 90-х экономические законы. «Это был центральный вопрос, вокруг которого все вращалось, — заметил председатель Совета Федерации ФС РФ в 1996–2001 годах Егор Строев. — Потому что страна разрушилась, а единых рыночных законов не было ни в СССР, ни в возникших государствах. Не было кадров, которые знают рынки, не было судебной системы, которая понимает, как работает рынок. Вот это повлияло на осознание необходимости консолидации, прежде всего думающих людей, парламентариев, институтов, научных учреждений».

«Это тогда было необходимо, потому что во всех республиках появилась частная собственность, акционерные общества, — пояснил предшественник Строева Владимир Шумейко. — А акционерами могли быть и граждане других государств в России, и россияне в других государствах. Экономика стала более свободной, надо было разрушать барьеры на пути товаров, на пути финансов и людских ресурсов. А экономика тащит за собой политику, по-другому не получается. Хотя бывают и политические заказы. Скажем, с законами о культуре было проще: культура нас во многом объединяла, наши государства еще не были настолько разными культурологически, была еще та, советская культура, общая для нас всех».

Итогом этой работы стали модельные законы «Об общих принципах правового регулирования иностранных инвестиций», «О минимальном потребительском бюджете», «Миграция трудовых ресурсов», «О финансово-промышленных группах», «Об акционерных обществах».

Вскоре парламентарии стран СНГ поставили перед собой более сложные задачи: кроме модельных законов, они стали писать и модельные кодексы. Составляли и принимали их долго, каждую главу отдельно. Первыми стали Гражданский и Уголовный кодексы, а затем уже к ним добавились Таможенный, Экологический, Информационный, Инновационный, Уголовно-процессуальный, Водный, Лесной и так далее.

Вся эта работа продолжается и сейчас. И как обычно, в МПА учитывают требования времени. Поэтому в наши дни особое внимание уделяется законам, обеспечивающим борьбу с международным терроризмом и защиту мирного населения и медиков, оказавшихся в зоне боевых действий. Только в последние пару лет ассамблея приняла рекомендации по вопросам отнесения организаций к террористическим и экстремистским, по охране медицинского персонала и объектов здравоохранения в ситуациях насилия, глоссарий терминов и понятий в сфере обеспечения антитеррористической защищенности, модельный закон о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового поражения.

Впрочем, Егор Строев напомнил, что все эти вопросы возникли не сегодня, а еще в начале нулевых: «Тогда на горизонте бушевали "цветные революции": "оранжевая" в Киеве, "розовая" в Тбилиси, и на все надо было реагировать. И вот тогда именно МПА, и никто другой, собралась и рассмотрела вопрос о борьбе с международным терроризмом. И приняли решение. Затем на Совете глав государств это превратилось в единую концепцию по борьбе с международным терроризмом, то есть начало этой борьбе положили мы. Еще не все осознавали, но уже чувствовали, как терроризм стучится в окошко. И вот на этом этапе мы первыми очнулись, приняли закон и положили его на стол нашим президентам. Президенты тут же нас поддержали. И это было сделано вовремя: если бы Россия тогда первой не сделала этот шаг, то неизвестно, что случилось бы со страной».

СЛЕДУЮЩИЙ ШАГ

Над созданием модельных законов в МПА работает сразу десять постоянных комиссий. Кроме парламентариев из стран СНГ, в их работе участвуют ученые и даже целые научные институты. К каждому заседанию каждой комиссии секретариат готовит толстенную пачку документов: там и экспертизы рассматриваемых законов, и предложения делегаций, и промежуточные варианты текстов. И каждая бумага обсуждается. Ведь любой нормативный акт в МПА СНГ принимается только на основе консенсуса — это значит, что делегации абсолютно всех стран должны проголосовать «за». Если хоть кто-то против, документ не принимается. Так что законы приходится тщательно шлифовать, доводя до совершенства. «Это само по себе дает богатейший опыт, как ведения переговоров, поиска взаимоприемлемых компромиссов», — констатирует Генеральный секретарь Совета МПА СНГ — руководитель Секретариата Совета МПА СНГ Алексей Сергеев.

Но какими бы хорошими ни получались модельные законы, без применения им грош цена. В конце концов они создаются для того, чтобы стать частью национальных законодательств. В этом отношении МПА работает не зря: все страны СНГ имплементируют в свои правовые нормы то, что создано в стенах ассамблеи.

«Подавляющее большинство принятых модельных документов нашли свое отражение в национальных законодательствах, — отметил Алексей Сергеев. — Можно смело говорить о том, что деятельность Ассамблеи по созданию модельной законодательной базы и есть та самая основа, на которой государства-участники вырабатывают единые правовые подходы к проведению рыночных реформ, решению проблем социальной политики, обеспечению основных прав и свобод человека. Разрабатывая модельные законодательные акты, мы фактически предлагаем государствам-участникам алгоритм решения общих для всех государств СНГ проблем, которым они, если сочтут предлагаемые модельные законы актуальными, могут воспользоваться. Разумеется, адаптировав их к местной специфике и принимая уже в виде национальных законов — целиком ли, в отдельных ли частях или используя как основу для разработки оригинальных законов».

Были разработаны Таможенный кодекс, Уголовный, Гражданский, Уголовно-процессуальный, Налоговый, Бюджетный, рассказывает бывший спикер Совета Федерации, лидер думской фракции «Справедливой России» Сергей Миронов. «Все это уникальные документы! Мы только вперед смотрели, чтобы и в Таможенном союзе, и в ЕврАзЭС все было едино, — и добавил: — И как раз модельные законы помогли нам очень плавно войти в эти образования. Это работа с прицелом на сближение, и прежде всего в экономике. Мы делали модельные законы, чтобы не было разногласий, ведь у нас даже дефиниции отличались. А надо, чтобы, когда мы говорим о правах или обязанностях, это все понимали одинаково».

«Только в 2016 году мы приняли 29 модельных законов, — рассказала Председатель Совета Федерации и глава Совета МПА СНГ Валентина Матвиенко. — Всего же за четверть века рассмотрено несколько сотен законов, кодексов, рекомендаций. Создан правовой фундамент, опираясь на который страны — члены ассамблеи могут находить взаимоприемлемые решения правовых, экономических, социальных проблем».